Определение Верховного суда Республики Татарстан от 10.07.2014 по делу N 33-8614/2014 <Об отмене решения Вахитовского районного суда г. Казани от 28.03.2014 и признании частично недействующими Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Казанского Совета народных депутатов от 22.04.2004 N 51-19>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 июля 2014 г. по делу № 33-8614/2014
Судья Андреянова Г.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан в составе
председательствующего судьи Горшунова Д.Н.,
судей Сайдашевой Э.Р., Мочаловой Ю.Р.,
с участием прокурора Дворянского И.Н.,
при секретаре судебного заседания Запалове А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Горшунова Д.Н. дело по апелляционной жалобе Бариева Айрата Рафатовича, Зиятдинова Айдара Фарселевича на решение Вахитовского районного суда города Казани от 28 марта 2014 года, которым постановлено:
"в удовлетворении заявления Айрата Рифатовича Бариева, Айдара Фарселевича Зиятдинова о признании недействующим и противоречащим положениям части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации - Правил землепользования и застройки (часть 2 Градостроительного устава г. Казани), утвержденных решением Казанского Совета народных депутатов от 22.04.2004 г. № 51-19, в части отнесения в Карте зон градостроительных регламентов земельного участка с кадастровым номером 16:16:120602:317 к зоне рекреационно-ландшафтного использования, к зоне сельскохозяйственных угодий, к зоне коммунально-складского использования - отказать".
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя Бариева А.Р., Зиятдинова А.Ф. - Сатдинова М.Ф. в ее поддержку, представителя Казанской городской думы - Ибрагимова А.Г., представитель Исполнительного комитета муниципального образования города Казани - Халиуллина Р.И., возражавших против ее удовлетворения, заключение прокурора Дворянского И.Н., судебная коллегия
установила:
Бариев А.Р., Зиятдинов А.Ф. обратились в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта - Правил землепользования и застройки (часть 2 Градостроительного устава города Казани), утвержденных решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 года № 51-19, в части отнесения на Карте зон градостроительных регламентов земельного участка с кадастровым номером 16:16:120602:317 к зоне рекреационно-ландшафтного использования, к зоне сельскохозяйственных угодий, к зоне коммунально-складского использования.
В обоснование требований указано, что заявители являются собственниками земельного участка с кадастровым номером 16:16:120602:317, площадью 3032 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства, расположенного по адресу: город Казань, Советский район, деревня Самосырово, улица Мира. Данный участок принадлежит заявителям на основании договора купли-продажи от 12 сентября 2012 года.
4 апреля 2013 года заявители обратились в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата" с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета изменений вида разрешенного использования земельного участка, однако было принято решение о приостановлении осуществления кадастрового учета в связи с расположением земельного участка одновременно в нескольких территориальных зонах: в зоне сельскохозяйственного использования, в зоне рекреационно-ландшафтного использования и в зоне коммунально-складского использования.
Не согласившись с данным решением, заявители обратились в Приволжский районный суд города Казани с заявлением к ФГБУ "Федеральная кадастровая палата" о возложении обязанности по осуществлению кадастрового учета земельного участка, заменив разрешенное использование "для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный участок)" на разрешенное использование "склады", однако в удовлетворении заявления было отказано со ссылкой на то, что собственники земельного участка не вправе самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка.
Поскольку вид разрешенного использования земельных участков определяется Правилами землепользования и застройки, а данный участок расположен сразу в трех территориальных зонах, что является нарушением действующих земельного и градостроительного законодательств Российской Федерации, заявители просят признать Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 16:16:120602:317 к зоне сельскохозяйственного использования, к зоне рекреационно-ландшафтного использования и к зоне коммунально-складского использования, несоответствующими положениями части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представитель заявителей Сатдинов М.Ф. уточнил требования и просил признать недействующими и противоречащими положениям части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки (часть 2 Градостроительного устава города Казани), утвержденные решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 года № 51-19, в части отнесения в Карте зон градостроительных регламентов (статья 58) земельного участка с кадастровым номером 16:16:120602:317 к зоне рекреационно-ландшафтного использования (РЗ), к зоне сельскохозяйственных угодий (СХ) и к зоне коммунально-складского использования (КС).
Представители Казанской городской Думы Ибрагимова А.Г., Латыпова А.А. с заявлением не согласились.
Представитель муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" Латыпова А.А. с требованиями также не согласилась.
Прокурор в заключении полагал заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
Суд вынес решение в вышеприведенной формулировке.
С решением суда Бариев А.Р., Зиятдинов А.Ф. не согласились, в апелляционной жалобе ставят вопрос о его отмене по следующим основаниям.
Отнесение земельного участка, принадлежащего заявителям, одновременно к трем территориальным зонам ограничивает их права по использованию данного участка в силу положений федерального законодательства. Сочетание на одном земельном участке нескольких градостроительных регламентов, которые предусмотрены правилами для каждой территориальной зоны в отдельности, не представляется возможным. В этой связи вывод суда о том, что права заявителя обжалуемым нормативным правовым актом не нарушены, является необоснованным.
Указание судом на увеличение погрешности по мере увеличения масштаба карты не может привести к устранению нарушения прав заявителей.
Земельный участок заявителей был сформирован в 2008 году, то есть до утверждения изменений к Правилам землепользования и застройки, произведенным в 2010 году его границы были определены, однако его фактическое использование при внесении изменений учтено не было.
Также в жалобе приводится утверждение, что заинтересованными лицами не было представлено доказательств законности оспариваемого нормативного правового акта.
В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Бариева А.Р., Зиятдинова А.Ф. - Сатдинов М.Ф. требования, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.
Представитель Казанской городской думы - Ибрагимова А.Г., представитель Исполнительного комитета муниципального образования города Казани - Халиуллин Р.И. просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Прокурором в заключении указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит законодательным актам с большей юридической силой, полагал заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.
Судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. При этом суд апелляционной инстанции в интересах законности вправе проверить решение суда первой инстанции в полном объеме.
Согласно пунктам 1 и 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
На основании статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно статье 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как указано в части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.
В силу части 2 этой же статьи границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Кроме того, частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что устанавливаемый правилами землепользования и застройки градостроительный регламент отражает требования для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков.
На основании части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.
В соответствии с положениями статей 1, 30, 36, 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, взятыми в системном единстве, право собственника по использованию земельного участка, в том числе и по осуществлению на нем строительства, ограничено градостроительным регламентом.
В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
На основании пунктами 8 и 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 20 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории отнесено к вопросам местного значения и оформляется путем принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно статье 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.
В соответствии с частью 1 статьи 5 Устава муниципального образования города Казани представительным органом муниципального образования является Казанская городская Дума.
Из материалов дела следует, что Градостроительный устав города Казани, утвержденный решением Казанского Совета народных депутатов от 26 июня 1998 года № 2-12, утратил силу на основании решения Казанской городской Думы от 8 октября 2010 года № 5-54.
Правила землепользования и застройки (часть II Градостроительного устава города Казани) утверждены решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 года № 51-19 (действуют с изменениями и дополнениями). Первоначальный текст документа был опубликован в издании "Казанские ведомости" от 7 мая 2004 года, № 102.
Пунктом 1.2 решения Казанской городской Думы от 16 июля 2010 года № 9-52 карта зон градостроительных регламентов дополнена новыми территориями. Также были установлены границы территориальных зон согласно приложениям № 2, 3, 4 к данному решению.
Указанный нормативный правовой акт опубликован в издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" 29 июля 2010 года, № 28.
До принятии данного решения 12 мая 2010 года были проведены публичные слушания, что является необходимым процедурным условием для принятии соответствующего нормативного акта.
Судом установлено, что Бариев А.Р. и Зиятдинов А.Ф. на основании договора купли-продажи от 12 сентября 2012 года являются собственниками (по 1/2 доле) земельного участка, общей площадью 3032 кв. м, расположенного по адресу: город Казань, Самосырово, улица Мира, кадастровый номер: 16:16:120602:0317, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование земельного участка - для ведения личного подсобного хозяйства, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 28 сентября 2012 года.
4 апреля 2013 года Бариев А.Р. и Зиятдинов А.Ф. обратились в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата" с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета изменений вида разрешенного использования земельного участка, однако было принято решение о приостановлении осуществления кадастрового учета в связи с расположением земельного участка одновременно в нескольких территориальных зонах - в зоне сельскохозяйственного использования, в зоне рекреационно-ландшафтного использования и в зоне коммунально-складского использования.
Не согласившись с данным решением, Бариев А.Р. и Зиятдинов А.Ф. обратились в Приволжский районный суд города Казани с заявлением о возложении на ФГБУ "Федеральная кадастровая палата" обязанности по осуществлению кадастрового учета земельного участка с заменой разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный участок)" на разрешенное использование "склады". Решением Приволжского районного суда города Казани от 11 ноября 2013 года в удовлетворении требований было отказано с указанием на то, что собственники земельного участка не вправе самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка, а также на то, что земельный участок заявителей находится в трех территориальных зонах, что препятствует его использованию по испрашиваемому назначению.
Учитывая, что имеющее место несовпадение границ участка с границами какой-либо одной территориальной зоны нарушает права заявителей, они обратились в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта органа местного самоуправления в части, затрагивающей вышеуказанный земельный участок.
Судом первой инстанции при исследовании материалов дела было установлено, что карта зон градостроительных регламентов определяет границы зон, но при этом не содержит указания на кадастровые номера конкретных земельных участков и их расположение.
Суд пришел к выводу о соответствии оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления нормативным правовым актам с большей юридической силой, а также о том, что данный акт не нарушает права и свободы заявителей, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, и отказал в удовлетворении заявления. При этом суд исходил из ряда обстоятельств.
В частности, суд пришел к выводу о том, что несовпадение границ земельного участка с границами территориальной зоны вызвано особенностями масштабирования карты, что приводит к увеличению погрешности при увеличении масштаба карты зон градостроительных регламентов. При этом выявленные недостатки преодолеваются внесением изменений в карту зон градостроительных регламентов по инициативе физического или юридического лица.
Кроме того, суд счел, что сведения по рассматриваемому земельному участку были внесены в кадастр в 2008 году при постановке участка на кадастровый учет, в то время как границы территориальных зон приняты еще в 2004 году. Из указанного суд сделал вывод о том, что заявители не лишены возможности обратиться в Комиссию по землепользованию и застройке по поводу перезонирования территории участка и внесения изменений в Правила застройки и землепользования. При этом, по мнению суда, признание Правил недействующими приведет к тому, что спорный земельный участок не будет отнесен ни к одной территориальной зоне, что приведет к невозможности его использования.
Также суд не усмотрел каких-либо нарушений прав заявителей в связи с действием оспариваемого нормативного правового акта, указав со ссылкой на положения статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, что данный акт не ограничивает права пользования и не препятствует реализации заявителями права собственности на земельный участок.
При этом суд, сославшись на нарушение части 1 статьи 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, указал, что заявителями не представлено доказательств, подтверждающих ограничение их прав оспариваемым нормативным правовым актом.
С приведенными выводами суда судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.
Судом установлено, и сторонами по делу не оспаривается, факт расположения рассматриваемого земельного участка одновременно в трех территориальных зонах, что является нарушением части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в силу прямого указания на недопущение такого положения. Вывод суда первой инстанции и соответствующий довод представителя заинтересованного лица о том, что такое расположение связано с увеличением погрешности при увеличении масштаба карты, являются несостоятельными, поскольку указанное может касаться только топографических и картографических особенностей составления карты, но не расположения самого земельного участка с привязкой к местности, а не к карте.
Мнение о возможности преодоления такого фактического несоответствия путем обращения за внесением изменения в карту зон по инициативе заинтересованных лиц является при этом необоснованным, поскольку в случае отсутствия такого обращения не устраняется несоответствие оспариваемого нормативного правового акта приведенным положениям Земельного и Градостроительного кодексов о недопустимости расположения земельного участка одновременно в нескольких территориальных зонах.
Вывод суда о том, что сведения по рассматриваемому земельному участку были внесены в кадастр в 2008 году при постановке участка на кадастровый учет, в то время как границы территориальных зон приняты еще в 2004 году, не может быть принят судебной коллегией как обоснованный, так как противоречит ранее установленному судом обстоятельству в той части, что пунктом 1.2 решения Казанской городской Думы от 16 июля 2010 года № 9-52 карта зон градостроительных регламентов дополнена новыми территориями, границы территориальных зон которых определены согласно приложениям № 2, 3, 4 к данному решению, и в эти границы входит рассматриваемый земельный участок. Следовательно, в состав территориальных зон в связи с включением в территорию города Казани новых территорий участок вошел уже сформированным и поставленным на кадастровый учет.
Вывод суда о том, что в случае признание Правил недействующими рассматриваемый земельный участок не будет отнесен ни к одной территориальной зоне, что приведет к невозможности его использования, также не основан на законе, поскольку статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации не предусмотрено нахождение в составе земель населенных пунктов каких-либо земельных участков без принадлежности к какой-либо территориальной зоне. Определение зональной принадлежности земельных участков возложено на органы местного самоуправления.
Приведенное судом первой инстанции суждение о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает прав заявителей является необоснованным, поскольку, как следует из материалов дела, нахождение земельного участка в трех территориальных зонах препятствует реализации ими в полной мере права собственности, которое обусловлено возможностью использования земельного участка по конкретному назначению, определяемому, в том числе, и правовым режимом территориальной зоны. Учитывая положения вышеприведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительный регламент является актом, на основании которого определяются пределы осуществления прав на землю. В этой связи судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемым нормативным правовым актом в приведенной в требованиях части были нарушены права заявителей по пользованию земельным участком.
Указание на то, что заявители не лишены возможности обратиться в Комиссию по землепользованию и застройке по поводу перезонирования территории участка и внесения изменений в Правила застройки и землепользования не препятствуют рассмотрению поставленного ими вопроса в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Судебная коллегия полагает, что данный способ защиты прав заявителя является надлежащим.
Кроме того, судебная коллегия считает нарушением норм процессуального права приведенное в решении суда указание на нарушение заявителями части 1 статьи 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации ввиду непредставления доказательств, подтверждающих ограничение их прав оспариваемым нормативным правовым актом.
В силу положений статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт. Заявителями были приведены доказательства в обоснование обстоятельств, на которые они ссылаются как на основание своих требований. Судом данные доказательства необоснованно не приняты во внимание по приведенным в решении мотивам.
В то же время, судебная коллегия находит неубедительными доводы представителей заинтересованных лиц и приходит к выводу о том, что приведенные в их подтверждение документы не могут служить доказательствами законности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку не опровергают несоответствия его содержания требованиям части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, судом были неправильно были определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применены нормы материального и процессуального права, вследствие чего постановлено необоснованное решение, подлежащее отмене.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 199, 328, 329, пунктами 1 и 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Вахитовского районного суда города Казани от 28 марта 2014 года по данному делу отменить, вынести по делу новое решение.
Заявление Бариева Айрата Рафатовича, Зиятдинова Айдара Фарселевича удовлетворить.
Признать недействующими со дня принятия Правила землепользования и застройки (часть 2 Градостроительного устава города Казани) в части отнесения на Карте зон градостроительных регламентов земельного участка с кадастровым номером 16:16:120602:317 к зоне рекреационно-ландшафтного использования (РЗ), к зоне сельскохозяйственных угодий (СХ) и к зоне коммунально-складского использования (КС).
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в шестимесячный срок в кассационном порядке.
------------------------------------------------------------------