Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 22.01.2014 по делу N А65-6041/2013 <О признании недействующим подпункта 1 пункта 3 статьи 12 Правил землепользования и застройки города Елабуги, утвержденных решением Елабужского городского Совета от 21.12.2012 N 134>
АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 22 января 2014 г. по делу № А65-6041/2013
Резолютивная часть решения объявлена 15 января 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 22 января 2014 года.
Арбитражный суд Республики Татарстан в составе председательствующего судьи Назыровой Н.Б., судей Адеевой Л.Р., Нафиева И.Ф.,
при участии представителей:
от заявителя - директор Панов М.С., лично;
от ответчика - представитель Шорин В.С. по доверенности от 25.03.2013 г.,
от соответчика - представитель Тамимдарова З.Ш. по доверенности от 01.06.2013 г.,
от Прокуратуры РТ - прокурор Догадин С.В. по удостоверению,
от третьего лица - не явился,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Голуб А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Каравелла", г. Елабуга, к Исполнительному комитету Елабужского муниципального района Республики Татарстан, г. Елабуга, и к Елабужскому городскому Совету о признании несоответствующим Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации и Градостроительному кодексу Российской Федерации и недействующим решения Елабужского городского Совета от 21.12.2012 № 134 и Правил землепользования и застройки города Елабуги в части,
установил:
Общество с ограниченной ответственностью "Каравелла", г. Елабуга, ОГРН 1111674004177, ИНН 1646031238 (далее заявитель, общество) обратилось с заявлением к Исполнительному комитету Елабужского муниципального района Республики Татарстан, г. Елабуга, (далее ответчик, Исполком) и к Елабужскому городскому Совету (далее соответчик, Совет) о признании несоответствующим решения Елабужского городского совета № 134 от 21 декабря 2012 года и Правил землепользования и застройки города Елабуги в части утверждения пп. 1 п. 3 ст. 12, приложения - карты градостроительного зонирования - в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 16:47:011004:97 и 16:47:011004:1847 к зоне рекреационного назначения, статьям 35, 36 Конституции РФ, статьям 209, 260, 264 Гражданского кодекса РФ; п. 2 ст. 20, пп. 2 п. 1 ст. 34, ст. ст. 30 - 36 п. 5, ст. 45 Градостроительного кодекса РФ; признании недействующим подпункт 1 пункта 3 статьи 12, и приложения - карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Елабуги, утвержденных решением Елабужского городского совета № 134 от 21 декабря 2012 года в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 16:47:011004:97 и 16:47:011004:1847 к зоне рекреационного назначения.
Определением от 31.05.2013 г. суд в порядке ст. 52, 198 АПК РФ удовлетворил ходатайство Прокурора Республики Татарстан о допуске в процесс представителя Прокуратуры РТ.
Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 21.06.2013 по делу № А65-6041/2013 в удовлетворении требований к Исполнительному комитету Елабужского муниципального района Республики Татарстан было отказано. Требования к Елабужскому городскому Совету были удовлетворены. Решение Елабужского городского Совета от 21.12.2012 № 134 и Правила землепользования и застройки города Елабуга в части утверждения подпункта 1 пункта 3 статьи 12, приложения (карты градостроительного зонирования) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 16:47:011004:97 и 16:47:011004:1847 к зоне рекреационного назначения, а также подпункт 1 пункта 3 статьи 12 и приложения - карты градостроительного зонирования, в части отнесения тех же участков к зоне рекреационного назначения, судом были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 03.10.2013 г. решение суда первой инстанции было отменено, дело направлено на новое рассмотрение.
Суду первой инстанции дано указание рассмотреть дело с учетом выводов, изложенных в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", при новом рассмотрении суду необходимо установить факт официальной публикации оспоренного судебного акта в порядке, установленном решением Совета муниципального образования город Елабуга от 28.11.2006 № 57, и регистрации данного нормативного акта в регистре муниципальных нормативных правовых актов в порядке, установленном Законом Республики Татарстан от 09.02.2009 № 14-ЗРТ, с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованного лица органа государственной власти, к полномочиям которого отнесено осуществление государственной регистрации оспариваемого акта, а также дать оценку доводам сторон с учетом выводов, изложенных в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 № 136/13.
Исполняя указания суда кассационной инстанции, суд при новом рассмотрении привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета пора, Министерство юстиции РТ.
Третье лицо в судебное заседание не явилось, извещено, представило письменные пояснения по делу (т. 4 л.д. 27). В пояснениях указало, что решение Елабужского городского Совета РТ от 21.12.2012 г. № 134 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Елабуги" включено в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан 23.04.2013 г. за № RU 16044105201200003. Также третье лицо пояснило, что "включение муниципального правового акта в регистр осуществляется в целях систематизации и учета актов, а также создания условий для получения информации и не влияет на легитимность акта, поскольку регистр не является официальным источником опубликования муниципальных нормативных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в соответствии со статьей 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"."
Частью 2 статьи 47 указанного Закона предусмотрено, что "Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)".
Решением Елабужского городского Совета № 57 от 28.11.2006 г. (т. 2 л.д. 69) в качестве средства массовой информации, осуществляющего официальную публикацию муниципальных нормативных правовых актов, определены газеты "Новая Кама" и "Алабуга Нуры". Этим же решением (в редакции изменений, внесенных решением № 120 от 18.10.2012 г.), установлено, что муниципальные правовые акты и иная информация могут размещаться на официальном сайте в сети Интернет по адресу: www.elabugacity.ru.
Суду не представлены доказательства регистрации сайта в качестве средства массовой информации и возможности беспрепятственного доступа к данному информационному ресурсу, в связи с чем, суд признает публикацию оспариваемого решения (с приложениями) на указанном сайте, носящей дополнительный характер.
В то же время в ходе нового рассмотрения дела ответчики представили суду доказательства официальной публикации оспариваемого нормативного акта (со всеми приложениями и картами). Официальная публикация была произведена в газете "Новая Кама" от 11.10.2013 г. № 77 (т. 4 л.д. 4-15) и продублировано в этой же газете 04.12.2013 г. № 91 (т. 4 л.д. 29).
Таким образом, судом установлен факт официальной публикации оспоренного нормативного акта в порядке, установленном решением Совета муниципального образования город Елабуга от 28.11.2006 № 57, и регистрации данного нормативного акта в регистре муниципальных нормативных правовых актов в порядке, установленном Законом Республики Татарстан от 09.02.2009 № 14-ЗРТ.
В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования.
Ответчики возражают против требований заявителя, ссылаясь на то, что нормативный правовой акт принят в установленном порядке в интересах населения города.
Прокурор считает нормативный правовой акт соответствующим законам, имеющим большую юридическую силу.
Судом установлено, что ООО "Каравелла" является собственником земельного участка с кадастровым номером 16:47:011004:97 с 29.11.2012. Данный участок относится к землям населенных пунктов с разрешенным использованием под строительство магазина. Общество также является арендатором земельного участка с кадастровым номером 16:47:011004:1847, относящегося к землям населенных пунктов с разрешенным использованием под расширение магазина.
Как следует из материалов дела, заявитель обращался в Исполнительный комитет Елабужского муниципального района Республики Татарстан с заявлением о выдаче разрешения на строительство офисно-торгового центра на данных земельных участках, однако в выдаче разрешения на строительство ему было отказано со ссылкой на отмену ранее действующих Правил землепользования и застройки муниципального образования город Елабуга от 02.11.2007, и отнесения новыми Правилами, утвержденными решением Елабужского городского Совета от 21.12.2012 № 134, принадлежащих обществу участков к зоне рекреационного назначения - зоне парков, скверов и бульваров.
Данный отказ и послужил поводом для обращения заявителя в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного акта.
Как следует из заявления и пояснений заявителя, он оспаривает утвержденные решением Елабужского городского Совета от 21.12.2012 № 134 Правила землепользования и застройки муниципального образования город Елабуга в части подпункта 1 пункт 3 статьи 12, а также в части отнесения картой градостроительного зонирования принадлежащих ему участков к зоне рекреационного назначения.
Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, а также принимая во внимание обязательные для суда, рассматривающего дело вновь, указания суда кассационной инстанции, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 194 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Судом установлено, что на основании договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной собственности, от 28.08.2013 г. № ТО 06-072-1787/01, общество с ограниченной ответственностью "Каравелла" является собственником земельного участка с кадастровым номером 16:47:011004:97, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 29.11.2012 г. сделана запись о регистрации и выдано свидетельство о государственной регистрации права (т. 1 л.д. 120). Согласно данному свидетельству, а также кадастровой выписке о земельном участке (т. 3 л.д. 35-38), данный земельный участок относится к категории земель: земли населенных пунктов, и имеет разрешенное использование: под строительство магазина. Как пояснили стороны в судебном заседании, до утверждения оспариваемых Правил землепользования, указанный земельный участок относился к общественно-деловой зоне, и продолжает относиться к этой зоне по генеральному плану города Елабуги.
Земельный участок с кадастровым номером 16:47:011004:1847 передан обществу на условиях аренды сроком до 09.08.2017. согласно договору аренды земельного участка № ТО-06-071-1489 от 17.08.2012 г. и акту приема-передачи к договору (т. 1 л.д. 103-109). Целевое назначение земельного участка: земли населенных пунктов, разрешенное использование земельного участка: под расширение магазина, что подтверждается как договором аренды, так и кадастровой выпиской о земельном участке (т. 3 л.д. 30-34).
Согласно ст. 40 утвержденных Правил, в состав зон рекреационного использования включаются зоны в границах территорий, занятых лесами, лесопарками, лугопарками, скверами, парками, садами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. При этом зона парков, скверов, бульваров (зона Р2) предназначена для организации парков, скверов, бульваров, используемых в целях кратковременного отдыха, проведения досуга населения. Основными видами разрешенного использования являются: парки, скверы, сады, бульвары, регулируемая рубка деревьев, вспомогательными видами разрешенного использования являются: некапитальные вспомогательные строения и инфраструктура для отдыха, некапитальные строения предприятий общественного питания, сезонные обслуживание объекты, элементы благоустройства, детские площадки (т. 1 л.д. 75).
Включение земельного участка, принадлежащего обществу на праве собственности и приобретенного им для строительства магазина, в состав рекреационной зоны Р2, приводит к отнесению этого земельного участка к землям общего пользования. Согласно п. 9 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма. Пунктом 12 этой же статьи предусмотрено, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса).
Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.
В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.
В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса основанием для начала строительства объекта недвижимости является разрешение на строительство.
По смыслу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.
Как указал суд кассационной инстанции "установленный статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок подготовки правил землепользования и застройки, предусматривающий принятие решений о подготовке проекта, публикацию проекта, и проведение публичных слушаний направлен на обеспечение участия населения в подготовке таких правил путем проведения публичных слушаний. В данном случае в деле имеются доказательства официальной публикации концепции правил землепользования и застройки 27.06.2012. Публичные слушания по проекту Правил состоялись, что установлено судом, вследствие чего отсутствуют основания для вывода о том, что допущенные нарушения порядка принятия нормативного акта повлекли существенные нарушения прав населения муниципального образования".
При оценке доводов заявителя о том, что в связи с принятием оспариваемого решения он не может использовать земельные участки в целях строительства магазина, для которого эти земельные участки им и приобретались, суд исходит из разъяснений, изложенных в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 июня 2013 г. № 136/13.
В указанном постановлении Президиум ВАС указал следующее: "принимая во внимание, что издание оспариваемого акта не противоречит нормам Градостроительного и Земельного кодекса, то обстоятельство, что данным актом ограничиваются права собственника земельного участка, не может служить основанием для признания его недействующим.
Вместе с тем в данном случае объем ограничения права собственности общества в результате внесения изменений в Правила существенно увеличился по сравнению с ранее существовавшим. В связи с этим собственник земельных участков не лишен права заявлять требования применительно к пункту 7 статьи 23 Земельного кодекса, в том числе о выкупе у него земельных участков.".
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение и утвержденные им Правила в части отнесения картой градостроительного зонирования принадлежащих обществу земельных участков к зоне рекреационного назначения не нарушает положений нормативных актов, имеющих большую юридическую силу.
Оспариваемым подпунктом 1 пункта 3 статьи 12 Правил землепользования и застройки города Елабуги предусмотрено, что "земельные участки и объекты капитального строительства, существовавшие на законных основаниях до введения в действие настоящих Правил или до внесения изменений в настоящие Правила, являются несоответствующими настоящим Правилам в случаях, когда эти объекты имеют вид (виды) использования, который(е) не поименован(ы) как разрешенный для соответствующей территориальной зоны".
Согласно ст. 35 Конституции РФ, право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Статьей 36 Конституции РФ предусмотрено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Пунктом 1 ст. 209 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
В соответствии с ч. 1 ст. 260 ГК РФ лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
Положениями части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса объектов.
С учетом изложенного, указанные выше нормы права прямо предусматривают возможность продолжения прежнего использования земельных участков. При этом такое использование не может и не должно свидетельствовать о нарушении Правил землепользования и застройки, и, соответственно, не может повлечь неблагоприятных последствий за нарушение этих Правил.
Фактически оспариваемым пунктом придается обратная сила принятым Правилам, поскольку устанавливаются требования к тем земельным участкам, которые были предоставлены ранее в установленном порядке с прежним разрешенным использованием. Придание нормативному акту обратной силы является недопустимым в силу Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ.
Поскольку положения подпункта 1 пункта 3 статьи 12 Правил землепользования и застройки города Елабуги не соответствуют требованиям Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, они подлежат признанию недействующими.
В силу ст. 110 АПК РФ судебные расходы заявителя подлежат отнесению на лицо, принявшего оспариваемый нормативный акт.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 101 - 112, 167, 168, 169, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Татарстан
решил:
Признать недействующим подпункт 1 пункта 3 статьи 12 Правил землепользования и застройки города Елабуги, утвержденных решением Елабужского городского Совета № 134 от 21 декабря 2012 года, как не соответствующий Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ.
В остальной части в удовлетворении заявления отказать.
Взыскать с Елабужского городского Совета в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Каравелла" расходы по госпошлине в размере 2000 (Две тысячи) рублей.
Решение вступает в законную силу немедленно.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Председательствующий судья
Н.Б.НАЗЫРОВА
Судья
Л.Р.АДЕЕВА
Судья
И.Ф.НАФИЕВ
------------------------------------------------------------------